[6]参见满洪杰：《被遗忘权的解析与构建：作为网络时代信息价值纠偏机制的研究》，载《法制与社会发展》2018年第2期。
但2015年《立法法》修改，地方立法权由较大的市扩展到所有设区的市，较大的市的法律意义事实上被取消了。规模和功能多样的市，能够整合形成城市网，大中小微城市分别提供符合自身定位的市场产品和公共产品，由此形成良性的城市发展结构。
[5]蒋萍、徐寒萍：《镇级市，呼之欲出？》，载《文汇报》2010年3月19日第3版。从基层治理的长远收益来看，县辖市的意义在于使农业转移人口就近城市化的提供可能和条件，使城乡人口都能获得基本均等的公共服务。镇的本质功能在于为城市与乡村相互交流、相互融合提供连接、转化和边界。镇本身就应当是拥有较高城市化水平的地域，这种认识的表现之一便是对城市化和城镇化的混用。【注释】 *本文是国家社科基金青年项目地方协同治理的宪法机制研究（15CFX033）的阶段性成果，得到中央财经大学2017年度青年英才培育支持计划（QYP1713）的支持。
一些学者提出，有必要创设县辖市，即所谓镇级市，也有学者称之为县辖镇级市。受行政资源条件的限制，镇对被授予的权力往往没有足够的承接能力。这是因为，土地征收不是为了继续从事农业生产，而是用于项目建设，以土地产出能力作为土地补偿标准风马牛不相及，而且极不公道。
党的十九大明确我国的经济发展由数量型经济转向质量型经济，大规模的土地征收已失去作为促进经济发展的理由，理应也有条件实行最严格的土地征收制度，希望本文的分析和对策能引起国家立法机关的高度关注。其原因在于，地方政府倾向于利用自身对土地供应的垄断优势，收储更多的土地并尽可能迟延供地以获取丰厚收益。全面提升土地征收的违法成本，遏制一些地方土地征收中时有所见的公权力流氓化、私权利刁民化，对于依法治国，维护社会稳定、公共利益和农民合法权益具有十分重要的意义。还有学者认为商业利益是否属于公共利益应该进行个案判断。
征地公告不能在法定地点一贴了之，应以书面形式送达每一农户，确保每一农户知晓征地和表达意见的权利，农户拒绝签收可留置送达。出了问题依赖高层批示解决不是长久之计，必须通过完善公共利益的法律制度和规则来强化对行政机关的制约。
以特事特办的借口颠倒国土资源部门审核批准征地方案与发布征地公告的顺序，甚至连征地公告也不发布。二是土地征收的法定程序必须不折不扣的执行，不能有任何的变通。《土地管理法》第 47 条确立了以土地年均产值的倍数作为土地征收的基本对价，土地征收后因用途改变产生的增值基本上与农民无关，形成土地收益中的 65%-75% 归属于政府 ，15-20% 分配给了集体，5-10% 留给失地农民的利益格局。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 8 条的安居工程和旧城改造不属于公共利益，也不属于土地征收，应作为政府回购国有土地使用权的事由另行安排。
改变以土地储备为代表的征而不用包括早征迟用、多征少用等现状，将即征即用作为与公共利益并列的土地征收基本原则，建立相应的具体制度和规则。现行土地征收法律制度中，法律责任过轻，不仅不能遏制土地征收违法行为，反而有鼓励土地征收违法行为的作用，必须推倒重来。其他违法行为如违反公告和通知义务、化整为零审批征地、违规压低补偿标准、为土地储备而征地，等等，都应有与之对应的具体的法律责任如各种行政处分和涉嫌的刑事责任。为了争取更多的征地补偿，不少农民在承包地上抢栽、抢种、抢建、密植、假植、坟头数虚报，土地征收制度和规则对此几乎束手无策，大多是一些批评教育、不予补偿的规定。
《土地管理法修正案》（草案）第 45 条第 1 款第 5 项的在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内成片开发建设需要用地的和第 45 条第 2 款的成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准，都可以作宽泛的解释。利益失衡冲击土地物权、土地管理和农民社会保障 ，土地征收制度和规则因而呈现公权力与私权利之间的失衡。
二是违法维权，不少农民以闹事、围堵、打砸、纵火、自残等阻扰和对抗土地征收，宣示和争取自身的土地征收利益。《土地管理法修正案》（草案）第 48 条第 5 款和第 6 款规定被征地农民社会保障费用，有助于被征地农民老有所养，但社保费用在功能上与安置补助一样，本质上也是安置补助费，可以将一定比例的安置补助费作为社保费用由政府直接划给社保局，确保失地农民老有所养。
在这样的制度背景下，海南海花岛之类项目极有可能以缴纳罚款和补办手续了事，因为其土地征收符合促进经济发展这一公共利益，其化整为零报批仅仅是程序违法。除了国防和外交需要外，其他 4 种情形以政府组织实施或规划作为公共利益的基本特征。违法成本低是地方政府违反征地程序的主要原因，但土地征收法定程序的软弱和漏洞纵容了地方政府目中无法。保障被征地农民知情权是土地征收的重点程序，被征地农民充分了解土地征收的情况，是被征地农民自觉配合土地征收或依法维权的基础，许多土地征收纠纷形成于被征地农民对土地征收的一知半解。违反法定程序行为未处理之前，土地征收暂停。以征地程序为例，程序出错即便没有出现实体后果也应定性为征地违法，追究地方政府和有关人员的法律责任，确保政府敬畏土地征收法律。
在我国，公共利益的认定基本停留于政府内部流程，听证基本流于形式，政府的审批往往就是公共利益的证明 ，被征地农民和公众的意见对政府的土地征收决定基本没有影响和约束。公共利益听证公开直播，听证纪要在当地有影响的报纸等媒体上公布，鼓励专业人士评述听证结论。
改变土地用途是土地征收的结果之一，理应以建设用途价值评估和确定土地价值，让农民分享土地用途变更的土地增值。二、土征收的公共利益 公共利益是土地征收使用频率最高的概念之一，但现行土地征收法律制度并无法律定义，只有逻辑不明的公共利益分类和范围。
一方面，土地征收制度回避土地征收公益与土地物权之间的冲突，土地征收极易偏离征收目的，土地征收规则事实上表现为政府利益至上，公权至上和私权虚化。由政府选择市场定价为依据可以尽量提升补偿水平 ，在让土地征收方和被征收方共同参与土地征收标准制定程序的同时，取消征地补偿标准的上限与下限。
土地征收制度既是土地管理的组成部分，也是物权制度的组成部分，既关系国家和社会的公共利益，也涉及农民集体和农民的合法权益，必须以高昂的违法成本预防和阻止土地征收违法行为。六、土地征收的法律责任 违法成本必须大于违法收益，这是遏制违法行为最重要、最有效、最合理的制度安排。现行土地征收制度的价值取向存在两大缺陷：一是土地征收制度的利益失衡，二是土地征收行为的违法成本过低。同时，《土地管理法》《物权法》赋予了政府征收土地的权力，但欠缺对征收权力的限制。
2003 年的遵义强征事件中，新城综合发展有限公司以汇川大道指挥部之名，用挖掘机推平了村民房屋。违反征地法定程序，无论大小轻重，无一不究，无一不承担行政处分乃至刑事责任，不得以动机不坏作为免责理由。
字面上看，征收土地在先，收储土地在后，收储已完成征地手续的土地不影响土地征收本身，实际上这是允许土地征而不用，由政府收储、融资、开发后转让，放任政府为收储土地而大量征收土地。首先，政府违法征地的法律责任大多空洞无物。
该案之后，美国超过 40 个州通过修订土地征收法案或州宪法，限制政府行使土地征收权的范围，确保经济发展不能成为政府启动土地征收权的合法依据。有些地方未告知建设项目是否符合公共利益和征地补偿、安置方案的具体依据和理由，仅仅在法定地点张贴书面形式的公告。
我国的土地储备利用了这一漏洞，2007 年国土部、财政部、人民银行联合颁布《土地储备管理办法》，2018 年国土部、财政部、人民银行、银监会联合修订。改变土地征收补偿标准与土地产出能力挂钩的现状，依据土地建设用途价值合理确定土地补偿费标准，以征地时的人均消费支出乘以一定年限作为安置补助费的基本标准。支持和奖励当事人、公众、政府内部知情人员举报土地征收违法行为，监察委必须一一查处，漏查或不予查处，追究监察委玩忽职守的责任。改变公共利益过于宽泛的现状，在最严格、最狭小的意义上重新定义公共利益，大大缩小土地征收的范围。
如美国联邦最高法院 2005 年 Kelo v. City of New London 案判决：只要一个公共机构的征收行为能够增进经济利益，私人财产就可以被征收。我国现行土地征收法律制度的价值取向和具体规则存在着重大缺陷，如果不予以深入研究和矫正，我国土地征收纠纷的现状不可能根本扭转。
一般而言，只要不出现死伤后果，几乎没有地方政府官员承担违法征地的责任，即便出现了死伤后果，大多只追究实施暴力行为的人员，一些因后果特别严重受到处理的地方官员往往最终也能复出。土地产出能力仅仅是土地农业用途价值的体现，不是土地价值的全部，当土地农业用途发生改变时，土地产出能力就与土地价值无关。
2004 年的宜兴事件中，当地政府出动了警力，使用推土机强行填埋将近百亩的耕地。建设项目已动工的，按照建设项目完成时间的征地补偿标准重新计算并补发各项征地补偿费。
